香港特首林鄭月娥提出「明日大嶼」後，筆者一直關注各方辯論。發現現在的公共辯論令人失望，多多少少令人感到各方各持己見、爭執不休，而且沒有在核心議題上有深入討論。
林鄭月娥在今年施政報告中提出填海計劃，打算打造一個1700公頃新市鎮，筆者以為會有環境專家分析明日大嶼具體帶來的環境影響及相關挑戰。有趣的是，目前爭議主要在成本和收益的核算上，有人說這是「倒錢落海」，有人說政府將賺得盆滿缽滿。
即使一些經濟學家加入辯論，也沒有提供紮實的數據，目前一些說法只是建基於一些概數之上。雖政府說法是明日大嶼有七成為公營房屋，不過這比之前推行的六成公營房屋、四成私營房屋的政策沒有太大突破。
香港
如果是希望學習新加坡房策，最重要是改變整個土地和房屋政策，將公營房屋比例大幅上調，也就是明日大嶼可以考慮完全興建公營房屋。以此為起點，根本上改變香港房屋市場的制度格局。
香港大嶼島
從一項公共政策的評估來說，一般要考慮多個因素，比如效益（efficiency），效益評估關注投入和產出比；有效性（effectiveness），就是考察公共政策能否實現原初設定的目標；實現公平（equity），也就是持份者利益和損失得合理地分布；最後是公共政策實施後可以提高生活質量（qualityof life）。
投入和產出是當前公共辯論的焦點。林鄭的理據是，雖填海造地計劃耗資巨大，不過現在要務是為香港開拓更多可用土地。她另一理據是，香港的成功在於不斷填海，因此可以預計此次填海也會增加香港成功的機率。而對於環境問題，林鄭認為填海技術有改進，因此填海不見得會傷害環境。而一些經濟學家聯署聲明中認為，香港經濟發展的阻礙在於土地供應不足，明日大嶼是所有選項中最有可能「做大蛋糕」的選項，也就是填海可以有利香港經濟發展前景。
投入與產出帳相當複雜
若簡單評估此投入和產出，似乎明日大嶼前途一片光明。港府投入資金，之後商業用地可收穫大量土地收益，經濟可以得以增長；而大量公營房屋投入使用，解決許多港人的住房問題。不過在如此美好願景中，仔細思考一番，好多疑問會從中而來。
若填海有這麼大好處，也不見得會對環境有所傷害，為何香港不持續填海呢？而其他一些國家的海濱城市（不少也是土地緊缺城市），為何這些城市不大規模、持續填海呢？在不少當政者眼中，新加坡是亞洲最好的填海的前行者，好像新加坡也從來不是可以無限制、持續地填海。
新加坡填海造陸
稍有公共政策知識的人就會知道，明日大嶼的投入和產出帳，事實上是相當複雜。現在預估的投入是財政儲備一半左右，資金數額龐大。不過這不是最核心的問題。政府開支與私人公司的開支不同，需滿足程序公義，而且要向市民負責。
花巨資填海政府需有更充分理由，因此，政府需回答好多問題，一是由私人公司來處理明日大嶼開發是否可行？公營事業私有化目前有較多爭議，不過政府在做類似決定時總要先問一問，是否由私人公司處理可以實現同樣目標呢？不少國家都要求房地產企業開發新土地時，要保證撥出一部分房屋滿足低收入階層的購房需要。如果港府也讓私人公司處理此項目，同時保證提供一定的公營房屋，是否可行呢？
當然過去香港有很多不好的例子，不過不能因噎廢食。之前好多例子是政府自己沒有做好規劃和監管，並不等於私營模式完全不可行。與此同時，港府親自推進的許多基建項目，投入和產出均不如之前預期的那麼好。
二是政府可以將儲備資金用在不同方面。香港許多公共政策，特別是社會開支方面，有很大的資金投入需求，比如退休保障、公共醫療，都是很需要政府更多投入。這些領域也是傳統意義上政府應負擔較多的領域。即使花一半儲備開支在明日大嶼，為何不要花一部分儲備資金在退休保障領域呢？退休保障領域更符合當前社會公義的要求。
香港貧困人口中大量是老年人口，他們年輕時為社會做出貢獻，政府理應幫助他們安度老年。當然公共醫療領域也需大量開支，雖林鄭也回應說醫療開支近年來增長很多，不過有哪個項目可以與明日大嶼相提並論呢？政府花大量資金填海需有更充分理由。
香港「蜂居」生活
20年後房屋如何分配很難預計而產出方面，目前可以看見最好的理由是可以改善港人住房問題。雖然當前有說法是明日大嶼七成是公營房屋，不過20年後到底如何分配是很難預計的事情。比如梁振英任期的「港人港地」，雷聲很大，實際成效現在也已呈現在世人面前。
而有些商人認為明日大嶼土地價值極高，政府今後靠土地出讓相關收益，就會給庫房增加不少收入。這也是相當不可靠的說法：如果是大部分土地用做公營房屋，政府的金錢收益就不會很大；而作為商業用途，這是有可能牟利的（除了土地出讓收益外，不排除大量內地買家在明日大嶼購房，因此政府還可以增加許多稅收），不過公營房屋用途和商業用途是兩個不同目標，它們之間甚至有所衝突，因此不能期望兩項產出都可以實現。
有趣的是，港府及一些為明日大嶼鼓與呼者，都是將各種產出混為一談，好像明日大嶼最後可以有疊加效應，因此港府和香港民眾只會獲得收益，而不會有所損失。
填海造陸現場圖
現在最令人擔心的是填海對環境的影響，這是產出中最大的負面因素。之所以近年來香港填海項目比較少，就在於填海對環境的負面影響是難以評估。根據已有的研究，填海而來的土地對地震和洪水特別敏感。新加坡不受地震和颱風等影響，也是地理上給新加坡填海的一個有利條件。
此外，填海對現有生態的改變和顛覆也是有一定的科學研究作支撐，林鄭關於填海技術先進、對環境負面影響沒有想像之大，也不知道是否有實證做支撐？此外，新加坡填海過程中海砂的來源是相當頭痛的問題，現在香港的海砂供應渠道主要是來自內地。這不僅涉及香港與內地周邊城市的關係，也涉及內地本身的政經變動。就像香港的生活供水，現在的價格已偏高，不過香港也沒有其他供應方，因此這種壟斷市場今後給填海會帶來什麼效應，現在都相當難以評估。
從有效性（effectiveness）來說，現在政府公開的目標是增加香港土地供應。不過此土地供應到底是為了解決公營房屋的供給，還是增加政府財政收入，還是給香港房地產市場的繁榮提供更多土地來源，現在是難以透過施政報告推斷出來。因此，除非港府對明日大嶼作出明確清晰的政策說明，不然這個大型基建項目是否可以實現原初的目標，現在無法評估。
至於明日大嶼是否可增加社會的公平（equity），這也需要知道政府制訂目標的原意再加之後的執行效果。如果明日大嶼全部用於興建公營房屋，是可能增進社會公平，也就是許多低收入階層可以收益，而中產階層還能保證既定的利益。
不過如果港府希望各種目標都可以實現，比如興建大量公營房屋，同時也有大量私人房屋，這樣不見得香港房屋市場會處於穩定狀態。如果此明日大嶼的「前景」特別好，也許明日大嶼今後就是香港房地產市場最炙熱的地方。這樣的情況下，雖然有一部分低收入階層人士的住房得以解決，不過對其他港人不見得是有好處。房地產市場並不是封閉市場，香港房地產市場要特別注意外來資金帶來的影響（現在是中國內地，今後還有其他新興國家資金流入）。
提高生活質量（qualityof life）是另一個重要評估指標。公共政策是否可以提高生活質量，是各國政府在制訂政策時愈來愈重要的考慮。世界上有不少威權政府喜歡投資大型基建項目，目的是證明此政權的能力。
就像土耳其，經濟處於危機中、通貨膨脹率很高，外資卻步不前，可是土耳其現任總統興建全世界最大的機場。但是此類基建項目是否可給當地民眾帶來生活質量的提升，現在尚難判斷。
具體到明日大嶼，綜合已有分析，除非政府承諾將此區域完全用於公營房屋及其他公共設施，否則很難說會大幅提高港人的生活質量。現在的民調也表明，明日大嶼的民意基礎相當弱。在這背景下，特首說若不填海造地就是「愧對下一代」，還有一些論者說反對填海者是「歷史罪人」，這些「帽子」和重話多大程度上能幫助港府提高此議題的民意基礎，目前還尚難以判斷。不過，這些話語都可以用於港珠澳大橋和高鐵項目。有趣的是，多年前政府官員及一些議員還不是特別喜歡用一些重話來辯論。
經濟發展指標不止GDP和就業機會
民意基礎估計是未來明日大嶼是否成事的關鍵因素之一。不過，現在政府和一些經濟學家的論調很難令人信服。比如香港最重要的是開拓更多土地，可是大部分關於土地和房屋的研究和著作都認為香港不是地少，而是分配問題，中大教授伍美琴就論及香港土地規劃亂局（特別是新界土地）。事實上有為的領導盤活這些土地，就可以解決很多土地和房屋問題。
另外「香港的成功是基於不斷的填海發展」，這個論斷的理據更難以琢磨。香港近年來經濟上算是相當成功，特別是大多數已開發國家經濟停滯的狀態下，香港還是有2%、3% 增長率。
有趣的是，香港近年來並沒有填海發展的項目，而一些人所謂明日大嶼有助香港經濟發展，若論GDP（本地生產總值），大型基建項目都會帶來GDP 增長和促進就業。不過，經濟發展指標並不止有GDP 增長和就業機會的增加。周邊不少新興經濟體GDP 增長不少，就業機會也如此，不過民眾的生活幸福感卻沒有同步改善。
假設明日大嶼成為另一版本的數碼港或天水圍，筆者不知道此類經濟增長對香港市民生活質量的改善會起到多大作用？
港房屋問題癥結：試圖保持公私營房屋平衡香港房屋問題一直是政府施政的難點，根本的癥結還在於港府試圖保持公營房屋和私營房屋的平衡。在這樣的背景下，政府需滿足不同利益主體的需求：房地產商、擁有私房產權者、居住公營房屋的居民、租住私有產權房屋的各類主體。
表面上，港府是面面俱到，其實難以從根本上解決問題。某種情況下，香港的房地產政策刺激了房地產市場炙熱。
新加坡與香港有一個指標是比較接近的，就是人口與土地面積的比重。新加坡的做法就是將公營房屋的比例維持在八成左右。此政策取向是，一、民眾有住房的基本權利，因此透過各類制度（包括新加坡公積金制度）保證大多數民眾有合適住房。多數情況下，結婚後就會有組屋居住，所以一些年輕人的求婚方式就是一起去申請組屋。二、新加坡政府允許收入較高的居民擁有私人房屋（甚至低密度的市中心別墅），不過這類房屋總量占所有房屋的兩成以內。
新加坡的組屋
三、新加坡政府不希望房屋市場過度活躍，特別是若房地產市場炙熱引發金融等方面風險，新加坡政府會積極主動地干預（當時為應對外來資金流入房地產市場(特別是中國資金，新加坡政府先推出買家印花稅，近一年後香港才跟著出台所謂的辣招）。在新加坡公共政策中，房策是最重要的民心工程，這關係到執政黨在民眾心目中的形象，因此大多數領袖都維持房屋政策的利民特點。
對於房地產市場的交易行為（多數組屋是購買的，因此也可以買賣），新加坡並不奉行完全的市場放任原則，「價高者得」原則並沒有在房地產市場上得到全面體現。購買新加坡房屋前，購買者的身分及其他因素都是成功交易的前提條件，不是一些豪客拿一大筆資金就可買到新加坡「磚頭」。
在這方面香港是過度放任。之前香港出現不少天價樓盤，房地產商透過與一些內地資金提供方的合作，釋放房地產市場，使之處於炙熱狀態，希望引起買家跟進。此類招數在新加坡很難實施，政府在此方面的監管很細緻及嚴格。
要從制度和分配上做根本變革
因此筆者認為，香港若要根本改變房地產市場格局、解決民眾住房問題，要從制度和分配上做一些根本變革，此變革可以從明日大嶼全部興建公營房屋開始。若現任香港領導人可以這麼做，那港人肩上的「房屋大山」就可以被移除。
文/吳木鑾（新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授，主要研究中央、地方財政關係及地方公共治理）
原刊於《明報》
